“十二五”：推进城乡一体化的关键期
8月7日～8日，由中国(海南)改革发展研究院、国家发展和改革委员会经济体制综合改革司、中国经济体制改革研究会、联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心共同主办，以“城乡一体化：趋势与挑战———中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的第69次中国改革国际论坛在海口举行。
与会专家就“十二五”农村改革的重点、难点和热点进行深入探讨。专家普遍认为，从经济社会发展的客观趋势和现实需求出发，“十二五”将是我国推进城乡一体化的关键时期，需要加快推进农村改革，建立城乡一体化的体制机制，为转变经济发展方式、实现公平与可持续发展奠定重要基础。
“十二五”是城乡一体化取得历史性突破的关键五年
1.转变经济发展方式亟须城乡一体化的实质性进展。专家认为，“十二五”期间只有在城乡一体化上取得实质性进展，才有条件完成扩大内需、推进城市化和低碳发展等转变经济发展方式的重要任务，否则，转变经济发展方式的目标就可能落空。
国家发展和改革委员会副主任彭森指出，“十二五”期间，如果每年能有1000多万新增城镇人口，并达到目前城镇居民的平均消费水平，每年可带动消费需求增长1000亿元以上，对形成内生增长的发展模式具有重要意义。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，城乡一体化是扩大内需的现实路径。转变发展方式重要的是把13亿人的社会需求释放出来，以形成消费主导的基础条件，这就需要通过加快城乡一体化进程把7亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军提出，农村发展对国民经济发展和宏观调控具有重要作用。建国以来所经历的七次金融危机表明，只要“三农”先软着陆，经济社会发展就能软着陆。他指出，城市化能创造充分的就业，这在很大程度上依赖于城乡一体化进程。当前城市化进程中出现“以地套现”的倾向，大量的贷款和负债酝酿着巨大的风险，这些都需要通过城乡一体化来化解。
2. 实现公平正义与社会和谐发展亟须推进城乡一体化。专家认为，“十二五”推进城乡一体化，是解决日益突出的城乡差距和矛盾的迫切要求，是实现公平正义和社会和谐发展目标的重要路径。农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为，城乡一体化是缩小城乡差距的内在要求。2009年城乡居民收入差距达到3.33：1，是1985年以来第二个城乡差距最大的年份。从居民恩格尔系数看，目前城镇已经下降到32.6%，而农村仍达42.1%。
彭森强调，中国城乡发展的不平衡，不仅在于城乡居民收入差距持续扩大的趋势没有根本扭转，更在于城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，导致城乡居民实际收入差距更大，严重影响广大农民平等享受改革发展成果。
中国农业经济学会会长、扶贫基金会会长段应碧提出，当前，部分地区农民进城后就把土地交出来了，切断了农民原本在城市打工失业后可以回到农村务农的退路，有可能造成社会不稳定。南开大学中国农民问题研究中心执行主任程同顺进一步指出，即使采取“宅基地换房”的模式，也会由于农民民主参与不够、土地补偿不足、没有就业保障、生活成本提高等一系列因素，造成农村社会发展的不和谐。
“十二五”推进城乡一体化需要实现“三农”的“三大转变”
1．在把大多数农民转变为市民上取得重大进展。段应碧提出，从城市化与城乡一体化的最终目标看，至少要有70%的农民转化为市民。推进农民工市民化，不仅要保证其在城市拥有稳定的就业、收入和住房，还要使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。迟福林也提出，“十二五”应当让农民工成为历史，实现农民工市民化。
中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘提出，单纯用所谓的户口制度来解决农民工市民化问题需要重新思考，农民工市民化不仅仅是身份的市民化，更重要的是生活水平的市民化。要从三个方面保障农民工享有与城市居民大致相同的生活水平。第一，保障农民工有相对稳定的工作；第二，拥有基本的住房；第三，解决好子女教育的问题；第四，享有社会保障、医疗保险等公共服务。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，农民工应该享受与城市居民一样的国民待遇。
2．在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展。专家认为，要通过城乡一体化引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。段应碧指出，现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。
段应碧指出，必须大力发展主要面向中小企业和农村大户的村镇银行和贷款公司，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，才能从根本上破解农村普遍金融服务主体匮乏、金融机构商业化倾向伤及农村金融等现实问题。
3．在把传统村庄变为具有现代服务功能的新村上取得重大进展。段应碧提出，农民不能长期生活在一个没有卫生间、没有娱乐文化设施的老村庄，必须建设新村，使以后住在农村的人、继续从事农业的人能够同样享受现代文明。但是，要避免一听推进新农村建设就马上造一个规划来大拆大建，新村建设绝对不能用行政命令的方式、以运动的方式去推进它。住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮认为，靠农民建设公用事业既不公平也不合理，也无法实现，政府应当承担责任改善农村居住环境和公共设施。
同时，专家提出要以新农保为重点健全农村公共服务体系。中国社会保险学会副会长赵殿国认为，适应于农村社会结构变化的趋势，在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，应当以新农保制度为重点，尽快健全农村公共服务体系。他提出，“十二五”应当在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高，建议由中央财政拿出800多亿把全国1.32亿农村60岁以上的老人纳入新农保覆盖范围。
“十二五”城乡一体化重在体制变革
1. 以保障农民土地财产权和收益权为重点推进农村土地制度改革。与会专家指出，农村土地的增值收益应当全部返还农民，切实保障农民的土地财产权益。陈锡文提出，完善城乡建设用地增减挂钩置换的机制，要确保城乡建设用地增减挂钩置换获得的收益全额返还农民，不得截留。迟福林认为，应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是农村土地不能得到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。福建农林大学王文烂教授建议，保障农民土地财产权应当从土地资源赋权制度入手，推进土地承包权资本化，即农村集体所有、家庭承包使用的土地在流动和交易中被货币化，其收益形式更多表现为红利，农民宅基地可以抵押融资，且长期使用权可以流转和交易。
2.以户籍、土地和公共服务制度的联动改革推进农民工市民化。迟福林建议，以实行农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制；通过尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受该地区的基本公共服务；把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工加快获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利。
3.以城乡基本公共服务均等化为目标推进公共财政体制改革。国务院发展研究中心倪红日教授提出，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题。财政体制改革下一步的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任的基础上，通过完善转移支付制度使地方政府的财力和事权相匹配。澳大利亚维多利亚大学战略经济学研究中心格鲁沃教授认为，中国推进基本公共服务均等化，不仅要加强财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。比如，国家审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。
4.以扩大选择权、参与权和投票权为重点建立农民自由选择的制度安排。于建嵘提出，应当建立让农民自由选择的制度安排，保障其自由选择进城或不进城的权利，自由选择包括土地在内的资产使用的权利。汪玉凯认为，城乡一体化过程中要给民众包括进城的农民更多的城市治理和城市发展的话语权、官员选拔的选择权。迟福林建议，要让农民工在居住地拥有与当地居民平等的投票权和选举权。
与会专家就“十二五”农村改革的重点、难点和热点进行深入探讨。专家普遍认为，从经济社会发展的客观趋势和现实需求出发，“十二五”将是我国推进城乡一体化的关键时期，需要加快推进农村改革，建立城乡一体化的体制机制，为转变经济发展方式、实现公平与可持续发展奠定重要基础。
“十二五”是城乡一体化取得历史性突破的关键五年
1.转变经济发展方式亟须城乡一体化的实质性进展。专家认为，“十二五”期间只有在城乡一体化上取得实质性进展，才有条件完成扩大内需、推进城市化和低碳发展等转变经济发展方式的重要任务，否则，转变经济发展方式的目标就可能落空。
国家发展和改革委员会副主任彭森指出，“十二五”期间，如果每年能有1000多万新增城镇人口，并达到目前城镇居民的平均消费水平，每年可带动消费需求增长1000亿元以上，对形成内生增长的发展模式具有重要意义。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，城乡一体化是扩大内需的现实路径。转变发展方式重要的是把13亿人的社会需求释放出来，以形成消费主导的基础条件，这就需要通过加快城乡一体化进程把7亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军提出，农村发展对国民经济发展和宏观调控具有重要作用。建国以来所经历的七次金融危机表明，只要“三农”先软着陆，经济社会发展就能软着陆。他指出，城市化能创造充分的就业，这在很大程度上依赖于城乡一体化进程。当前城市化进程中出现“以地套现”的倾向，大量的贷款和负债酝酿着巨大的风险，这些都需要通过城乡一体化来化解。
2. 实现公平正义与社会和谐发展亟须推进城乡一体化。专家认为，“十二五”推进城乡一体化，是解决日益突出的城乡差距和矛盾的迫切要求，是实现公平正义和社会和谐发展目标的重要路径。农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为，城乡一体化是缩小城乡差距的内在要求。2009年城乡居民收入差距达到3.33：1，是1985年以来第二个城乡差距最大的年份。从居民恩格尔系数看，目前城镇已经下降到32.6%，而农村仍达42.1%。
彭森强调，中国城乡发展的不平衡，不仅在于城乡居民收入差距持续扩大的趋势没有根本扭转，更在于城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，导致城乡居民实际收入差距更大，严重影响广大农民平等享受改革发展成果。
中国农业经济学会会长、扶贫基金会会长段应碧提出，当前，部分地区农民进城后就把土地交出来了，切断了农民原本在城市打工失业后可以回到农村务农的退路，有可能造成社会不稳定。南开大学中国农民问题研究中心执行主任程同顺进一步指出，即使采取“宅基地换房”的模式，也会由于农民民主参与不够、土地补偿不足、没有就业保障、生活成本提高等一系列因素，造成农村社会发展的不和谐。
“十二五”推进城乡一体化需要实现“三农”的“三大转变”
1．在把大多数农民转变为市民上取得重大进展。段应碧提出，从城市化与城乡一体化的最终目标看，至少要有70%的农民转化为市民。推进农民工市民化，不仅要保证其在城市拥有稳定的就业、收入和住房，还要使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。迟福林也提出，“十二五”应当让农民工成为历史，实现农民工市民化。
中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘提出，单纯用所谓的户口制度来解决农民工市民化问题需要重新思考，农民工市民化不仅仅是身份的市民化，更重要的是生活水平的市民化。要从三个方面保障农民工享有与城市居民大致相同的生活水平。第一，保障农民工有相对稳定的工作；第二，拥有基本的住房；第三，解决好子女教育的问题；第四，享有社会保障、医疗保险等公共服务。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，农民工应该享受与城市居民一样的国民待遇。
2．在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展。专家认为，要通过城乡一体化引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。段应碧指出，现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。
段应碧指出，必须大力发展主要面向中小企业和农村大户的村镇银行和贷款公司，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，才能从根本上破解农村普遍金融服务主体匮乏、金融机构商业化倾向伤及农村金融等现实问题。
3．在把传统村庄变为具有现代服务功能的新村上取得重大进展。段应碧提出，农民不能长期生活在一个没有卫生间、没有娱乐文化设施的老村庄，必须建设新村，使以后住在农村的人、继续从事农业的人能够同样享受现代文明。但是，要避免一听推进新农村建设就马上造一个规划来大拆大建，新村建设绝对不能用行政命令的方式、以运动的方式去推进它。住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮认为，靠农民建设公用事业既不公平也不合理，也无法实现，政府应当承担责任改善农村居住环境和公共设施。
同时，专家提出要以新农保为重点健全农村公共服务体系。中国社会保险学会副会长赵殿国认为，适应于农村社会结构变化的趋势，在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，应当以新农保制度为重点，尽快健全农村公共服务体系。他提出，“十二五”应当在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高，建议由中央财政拿出800多亿把全国1.32亿农村60岁以上的老人纳入新农保覆盖范围。
“十二五”城乡一体化重在体制变革
1. 以保障农民土地财产权和收益权为重点推进农村土地制度改革。与会专家指出，农村土地的增值收益应当全部返还农民，切实保障农民的土地财产权益。陈锡文提出，完善城乡建设用地增减挂钩置换的机制，要确保城乡建设用地增减挂钩置换获得的收益全额返还农民，不得截留。迟福林认为，应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是农村土地不能得到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。福建农林大学王文烂教授建议，保障农民土地财产权应当从土地资源赋权制度入手，推进土地承包权资本化，即农村集体所有、家庭承包使用的土地在流动和交易中被货币化，其收益形式更多表现为红利，农民宅基地可以抵押融资，且长期使用权可以流转和交易。
2.以户籍、土地和公共服务制度的联动改革推进农民工市民化。迟福林建议，以实行农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制；通过尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受该地区的基本公共服务；把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工加快获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利。
3.以城乡基本公共服务均等化为目标推进公共财政体制改革。国务院发展研究中心倪红日教授提出，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题。财政体制改革下一步的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任的基础上，通过完善转移支付制度使地方政府的财力和事权相匹配。澳大利亚维多利亚大学战略经济学研究中心格鲁沃教授认为，中国推进基本公共服务均等化，不仅要加强财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。比如，国家审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。
4.以扩大选择权、参与权和投票权为重点建立农民自由选择的制度安排。于建嵘提出，应当建立让农民自由选择的制度安排，保障其自由选择进城或不进城的权利，自由选择包括土地在内的资产使用的权利。汪玉凯认为，城乡一体化过程中要给民众包括进城的农民更多的城市治理和城市发展的话语权、官员选拔的选择权。迟福林建议，要让农民工在居住地拥有与当地居民平等的投票权和选举权。
